OK.VISA bei der Landeshauptstadt München

Es gibt kaum einen Verwaltungsbereich, der die Weltpolitik so unmittelbar abbildet wie die Ausländerbehörde. Wanderungsbewegungen, die durch Kriege oder Armut ausgelöst werden, spiegeln sich ebenso wider wie der Brexit, Geburtenrückgänge oder europapolitische Entscheidungen. Die Arbeitsprozesse der Ausländerbehörden müssen daher ständig an neue rechtliche Änderungen angepasst werden. Eva Seebald-Thill, Unterabteilungsleiterin in der Münchner Ausländerbehörde, bringt es auf den Punkt: „In der Ausländerbehörde ist die einzige Konstante die Veränderung.“ Und sie muss es wissen. Schließlich arbeitet sie seit 1989 hier. Die letzte große Gesetzesänderung war das Fachkräfteeinwanderungsgesetz, das am 1. März 2020 in Kraft getreten ist. Es erleichtert den Erwerb eines Aufenthaltstitels für qualifizierte Fachkräfte aus dem Nicht-EU-Ausland. Auch die Anzahl der Anträge steht in direktem Bezug zum Weltgeschehen: Zuletzt gab es 2015 einen großen Anstieg an Vorsprachen bei der Ausländerbehörde, als der Bürgerkrieg in Syrien eine große Anzahl von Geflüchteten nach Europa brachte. In der Corona-Pandemie dagegen flachte die Anzahl von Anträgen kurzfristig ab, denn die Reisebewegungen von Ausländern waren eingeschränkt. Es gab zum Beispiel weniger Visumsanträge von Studenten. „Die generelle Tendenz ist aber steigend“, so Seebald-Thill. „Schließlich verzeichnen wir insgesamt über die Jahre ein größeres Bevölkerungswachstum.“

Eine Software im Ausländerwesen muss diese komplexe, dynamische Rechtsmaterie abbilden und möglichst leicht in der Wartung sein. „Unser altes Fachverfahren hatten wir über zehn Jahre im Einsatz und es war in die Jahre gekommen“, so Seebald-Thill. „Die Software war an ein Dokumentenmanagementsystem gekoppelt und ihre Wartung inzwischen extrem aufwändig und kompliziert. Die Landeshauptstadt beschloss, dass es Zeit für eine neue Software war. Und so gab es 2017 eine öffentliche Ausschreibung.“
Die Anforderungen wurden in einer umfangreichen Leistungsbeschreibung festgehalten. „Wir wollten eine Lösung, die eine rechtskonforme, gerichtsverwertbare und revisionssichere Fallbearbeitung technisch unterstützt. Selbstverständlich ist es uns wichtig, dass jeder Fall und jeder Aufenthaltstitel exakt dokumentiert wird und dass ersichtlich ist, welche Sachbearbeiterin oder welcher Sachbearbeiter zu welchem Zeitpunkt welche Eingaben gemacht hat und welches Dokument sie oder er ausgestellt hat.“ Und das ist bei der Fülle an unterschiedlichen Dokumenten im Ausländerwesen äußerst wichtig. Ob Aufenthaltserlaubnis, Aufenthaltsgestattung, EU-Aufenthaltstitel oder Duldung: Es muss gewährleistet sein, dass ein Dokument nur ein einziges Mal an eine Person ausgestellt und kein Missbrauch getrieben wird. Umfangreiche Zugriffsberechtigungen und -beschränkungen und die Möglichkeit zur Revision sollten all dies unterstützen. „Außerdem wollten wir eine Software, die zentrale Zahlvorgänge unterstützt, denn wir haben in München eine zentrale Kasse bzw. Kassenautomaten. OK.VISA“, so Seebald-Thill, „erfüllte diese Kriterien.“ Und so erhielt die AKDB-Software den Zuschlag.

München ist die größte kommunale Ausländerbehörde in Deutschland und verwaltet über eine Million Ausländerakten. Die Akten umfassen durchschnittlich an die hundert Seiten. Die Datenmigration von der einen in die andere Software musste also unbedingt automatisiert erfolgen können. „Eine händische Eingabe wäre ein K.O.-Kriterium gewesen.“ Die Ablösung des alten Fachverfahrens war dementsprechend eine Herausforderung und musste bis ins kleinste Detail geplant werden und schrittweise erfolgen. „Wir haben ein extra Projekt aufgesetzt mit wöchentlichen Meetings. Und zwar schon weit bevor wir mit der eigentlichen Software-Einführung begonnen haben. Denn es galt, fachliche Anforderungen zu definieren, die Finanzierung zu sichern, Testfälle zu gestalten, die Ausschreibung zu machen“, erinnert sich Eva Seebald-Thill. „Das Kernteam in der Behörde zählte 15 Personen, aber insgesamt waren bei der Einführung letztlich über 100 Personen involviert.“

Die AKDB-Entwickler passten OK.VISA an die Münchener Gegebenheiten an. Zum Beispiel musste geklärt werden, welche konkreten Angaben auf die Quittung gehören. Und ob der Antragsteller, der zur Kasse geht, einen Laufzettel in die Hand bekommt oder ob stattdessen die Gebühr auf einem Chip gespeichert wird, den man dann in den Kassenautomaten eingibt. Und es mussten neue Wege gefunden werden, wie aus dem Fachverfahren heraus die Benachrichtigung an Kollegen möglich ist, dass ein Teil des Falls bearbeitet wurde und dieser jetzt für die Weiterbearbeitung übergeben wird. „Da haben wir zum Beispiel die Software-Funktion ‚Wiedervorlage‘ für unser Ziel zweckentfremdet.“ Die Möglichkeit, Teile der Arbeit digital weiterzuleiten, ist im Ausländerwesen nämlich besonders wichtig. Die Zuständigkeiten sind strikt von-einander getrennt, um Revisionssicherheit zu garantieren. „Bei uns gibt es Organisationseinheiten, die den Fall prüfen und entscheiden, ob ein Aufenthaltstitel erteilt wird, dann gibt es eine weitere Organisationseinheit, die entweder das Etikett oder die Gestattung ausdruckt - oder einen elektronischen Aufenthaltstitel bei der Bundesdruckerei in Auftrag gibt und ihn nach Eingang an die Kundinnen und Kunden aushändigt.“

Eva Seebald-Thill weiß, dass die Einführung von OK.VISA nicht die einzige Veränderung sein wird, die in Zukunft auf ihre Ausländerbehörde zukommt. „Das Onlinezugangsgesetz verpflichtet Kommunen, bis 2022 alle Verwaltungsdienstleistungen auch online anzubieten. Jetzt entwickeln wir intern bereits strukturierte Kontaktformulare, in denen Antragsteller auch Dokumente hochladen können. Aber wir sind zum Teil darauf angewiesen, was Bund und Länder uns vorgeben. Die AKDB hat ja den Onlinedienst für die Beantragung eines Aufenthaltstitels für das Land Brandenburg entwickelt, der für andere Ausländerbehörden nachnutzbar ist.“ Ihr ist bewusst, dass bei der Entwicklung von einem Online-Antrag der Sicherheitsaspekt wichtig ist, vor allem die Feststellung der Identität.
Deswegen glaubt sie nicht, dass es in der unmittelbaren Zukunft weniger Parteiverkehr geben wird. „Für die Beantragung von Aufenthaltstiteln müssen Antragstellerinnen und Antragsteller physisch anwesend sein, damit biometrische Daten erfasst werden – etwa Fingerabdrücke. Wir bewegen uns im Bereich des Sicherheitsrechts. Da wird also bei der Entwicklung von vollkommen digitalen Lösungen noch Vieles zu justieren sein, auch über den Gesetzgeber.“ Aber an den Technologien für eine sichere digitale Identität werde bereits gearbeitet. „Denkbar wäre eine vollständige Onlinebeantragung allemal“, ergänzt Seebald-Thill. „Wenn sich die Technik weiterentwickelt, dann wird das irgendwann gehen. Etwa über ein zentrales Bürgerkonto, über das man sich einmal registriert und mit dem man sich sicher bei allen Behördengängen identifizieren kann. Dann könnte auf viele Vorsprachen verzichtet werden.“

Weitere Informationen zu OK.VISA der Software-Unterstützung für Ausländerbehörden.